صدور حکم رئیسجمهور برای تعیین نماینده ویژه در اکوسیستم واکسن کشوری، بار دیگر توجهها را به یکی از حوزههای قدیمی اما همچنان مسئلهمند علم، صنعت و سلامت کشور جلب کرده است. اهمیت این تصمیم را نمیتوان صرفاً در صدور یک حکم جدید خلاصه کرد.
رئیسجمهور که خود پزشک است و در جریان همهگیری کرونا از نزدیک با مسائل و پیچیدگیهای تأمین و تولید واکسن مواجه بوده، در بهمن ۱۴۰۴، دکتر سیدرضا بنیهاشمی واکسینولوژیست را بهعنوان نماینده ویژه خود در اکوسیستم واکسن کشوری و مجری پروژه ملی «برج فناوری زیستبوم واکسن» منصوب کرد. این انتخاب را میتوان نشانهای از نگاه هوشمندانه و آیندهنگرانه رئیسجمهور به این حوزه دانست؛ چراکه مسئولیت این مأموریت به یکی از نخبگان علمی، عملی و متخصصان شناختهشده این عرصه سپرده شده است، نه یک چهره صرفاً سیاسی.
در حکم صادرشده بر تعامل و همافزایی با دستگاههای ذیربط و طراحی و توسعه اکوسیستم واکسن تأکید شده است. رویکرد اعلامشده نماینده ویژه نیز بر کار گروهی، استفاده حداکثری از خرد جمعی، گفتوگو با بازیگران مختلف و پرهیز از حاشیههای سیاسی استوار است؛ رویکردی که میتواند ظرفیتهای پراکنده علمی، صنعتی و اجرایی کشور را در یک چارچوب مشترک قرار دهد. از این منظر، این انتصاب میتواند فرصتی استثنایی برای عبور از نگاههای سازمانی و بخشی و حرکت به سمت یک مأموریت ملی در حوزه واکسن باشد.
حوزه واکسن بهعنوان یکی از حوزههای مهم ملی، طی دهههای گذشته شاهد اسناد، ستادها، برنامهها، تغییرات نهادی و تلاشهای مختلفی برای توسعه بوده است. بنابراین پرسش مهمتر آن است که با وجود این سابقه و ظرفیت، چرا هنوز مسئله واکسن نیازمند سطحی تازه از توجه و هماهنگی است؟
مطالعات، مصاحبهها و گفتوگوهای تخصصی انجامشده در مرکز مطالعات مدیریت دانشگاه تربیت مدرس نشان میدهد که پاسخ را بیش از آنکه در ضعف یک مؤسسه یا کمبود نهادی جستوجو کنیم، باید در روابط میان بازیگران و معماری کل اکوسیستم واکسن دید. بر همین اساس، مرکز مطالعات مدیریت دانشگاه تربیت مدرس تلاش کرده است این موقعیت بهعنوان یک «پنجره سیاستی ملی» بررسی شود.
۱. مسئله اصلی، یک مؤسسه یا یک دستگاه نیست؛ مسئله کل اکوسیستم واکسن است
ایران در حوزه واکسن کشوری بدون سابقه و ظرفیت نیست. سابقه طولانی واکسنسازی، حضور مؤسسات باسابقهای مانند رازی و پاستور، توسعه شرکتهای خصوصی و دانشبنیان، دانشگاهها و مراکز تحقیقاتی و انباشت دانش، زیرساخت و نیروی انسانی تخصصی، سرمایه مهمی برای کشور ایجاد کرده است.
با این حال، تجربه سالهای گذشته و بهویژه دوران کرونا نشان داد که «داشتن ظرفیتهای متعدد» الزاماً به معنای «داشتن یک اکوسیستم کارآمد» نیست. اکوسیستم علاوه بر ظرفیت، به قابلیت نیاز دارد؛ یعنی توان هماهنگکردن، بهکارگیری و بسیج منابع موجود در مواجهه با نیازها و تغییرات محیطی. اکوسیستم یا زیستبوم کارآمد، حالتی از هماهنگی و مکمل بودن نقشهای بازیگران است که در نهایت بتواند در خدمت ارزشآفرینی مأموریتمحور ملی باشد.
از این منظر، مسئله را نمیتوان صرفاً به عملکرد رازی، پاستور، وزارت بهداشت، وزارت جهاد کشاورزی، بخش خصوصی یا هر بازیگر دیگری تقلیل داد. بخش قابلتوجهی از مسائل در فاصله میان این بازیگران شکل میگیرد: پراکندگی ظرفیتها، همپوشانی یا ابهام نقشها، گسست میان تحقیق و توسعه و تولید، ناپایداری خرید و تأمین مالی، ضعف پیوند سیاست صنعتی و سیاست سلامت و نبود پاسخگویی روشن نسبت به نتیجه کل زنجیره. وجود چنین مواردی میتواند نشان دهد که به بیان ساده، طی سالها کارها میان دستگاهها تقسیم شدهاند، اما مأموریت ملی به همان اندازه یکپارچه نشده است.
۲. واکسن را باید از سطح «محصول» به سطح «مأموریت ملی» ارتقا داد
واکسن فقط یک فرآورده پزشکی نیست. این حوزه همزمان با سلامت عمومی، امنیت زیستی، تحقیق و توسعه، فناوریهای پیشرفته، صنعت و زنجیره تأمین، اقتصاد و تجارت خارجی، ذخایر راهبردی، تنظیمگری، مالکیت فکری، نیروی انسانی و آمادگی کشور برای بحرانهای آینده ارتباط دارد.
بنابراین وزارت بهداشت، وزارت جهاد کشاورزی، سازمان دامپزشکی، سازمان غذا و دارو، رازی، پاستور، دانشگاهها، بخش خصوصی، شرکتهای دانشبنیان، ستاد اجرایی فرمان امام، برکت، سپند و دیگر بازیگران علمی، صنعتی و اقتصادی، هر یک بخشی از مسئله و بخشی از راهحلاند؛ اما هیچیک بهتنهایی «کل مسئله واکسن» نیستند.
اهمیت نگاه اکوسیستمی با تعریفی که در فوق گفته شد، دقیقاً در همین تغییر سطح تحلیل است: بهجای آنکه خرید، تولید، واردات، تحقیق، فناوری، زیرساخت، تنظیمگری و ذخایر راهبردی هر کدام در مرز یک دستگاه دیده شوند، مجموعه آنها در قالب یک مأموریت ملی بههمپیوسته دیده شود.
زمانی اکوسیستم ملی واکسن کارآمد خواهد بود که شیوه هماهنگی میان بازیگران مختلف، ضمن اینکه ضامن ایجاد ارزش برای خود آنهاست، ضامن تولید ارزش برای اهداف ملی نیز باشد. بنابراین در سطح تحلیل اکوسیستم، مسئله نه صرفاً توسعه بخش خصوصی یا دولتی، بلکه بازتعریف روابط میان آنهاست.
برای مثال، ضعف ظرفیت در واکسنهای دامی میتواند پیامدهایی فراتر از همان بخش داشته باشد؛ همانطور که تضعیف بخش خصوصی یا بیثباتی سرمایهگذاری نهایتاً بر توان تأمین عمومی نیز اثر میگذارد. بنابراین تمرکز توجه ملی بر این اکوسیستم، ضمن اینکه نشان میدهد موضوع واکسن اهمیتی ملی دارد، حاکی از نشانگرفتن سطحی بالاتر از سطح سازمانی، دستگاهی و بخشی برای بازطراحی این حوزه است.
۳. چرا شرایط کنونی میتواند با برخی تجربههای گذشته متفاوت باشد؟
تردید نسبت به هر ابتکار جدید در این حوزه قابلفهم است؛ امری که در هر حوزه سیاستی دیگری نیز ممکن است به واسطه تعدد و انباشتگی مسائل، طبیعی به نظر برسد. تجربه سیاستگذاری کشور نشان داده است که ایجاد ساختار یا تصویب سند، بهتنهایی تضمینکننده نتیجه نیست. با این حال، در مقطع کنونی یک تفاوت مهم وجود دارد: چنانکه گفته شد مسئله واکسن این بار در سطحی فراتر از یک مؤسسه یا وزارتخانه و با عنوان «اکوسیستم واکسن کشوری» صورتبندی شده است.
حسب توضیحات باید دانست که این تفاوتی کوچک نیست. وقتی مسئله به شکل اکوسیستم تعریف میشود، نقطه عزیمت دیگر اصلاح یک سازمان خاص نیست، بلکه بازنگری در تقسیم کار، روابط، قراردادها، تأمین مالی و قواعد همکاری میان مجموعه بازیگران است که باید در سطحی کلان و منسجم انجام شود؛ انتصاب نماینده ویژه رئیسجمهور میتواند یکی از جلوههای این رویکرد سیاستگذارانه جدید در این حوزه باشد.
۴. جایگاه نماینده ویژه در ابزارهای سیاستی ملی؛ ابزاری برای حل مسائل میاندستگاهی
بخش مهمی از مسائل واکسن دقیقاً در جایی ایجاد میشود که مسئولیت یک دستگاه پایان مییابد و مسئولیت دستگاه دیگری آغاز میشود: چه نهادی سیاستگذاری کلان را در این حوزه انجام میدهد؟ مرز سیاستگذاری و تنظیمگری کجاست؟ انتقال و توسعه فناوری چگونه به تولید صنعتی واکسن متصل میشود؟ بحث تأمین و خرید چگونه باید برای تولیدکننده و مصرفکننده قابل پیشبینی و پایدار باشد؟ مأموریتهای غیرسودآور چگونه تأمین مالی شوند؟ بخش خصوصی در کدام قسمتها نقشآفرینی کند؟ ذخایر راهبردی چگونه تعریف شوند؟ و در صورت بروز بحران یا شیوع یک بیماری یا سویه جدید، مسئول آمادهبودن کل اکوسیستم چه کسی است؟ این پرسشها معمولاً در اختیار یک دستگاه واحد نیستند.
اصل ۱۲۷ قانون اساسی، با پیشبینی امکان تعیین نماینده ویژه با اختیارات مشخص در موارد خاص، سازوکاری کمنظیر برای مواجهه با مسائل پیچیده و بیندستگاهی در اختیار سیاستگذار قرار داده است؛ بهگونهای که تصمیمات نماینده ویژه، در حدود اختیارات تفویضشده، در حکم تصمیمات رئیسجمهور و هیئت وزیران خواهد بود.
استفاده از این ظرفیت در حوزه واکسن، در یک قرن شکلگیری و توسعه این صنعت در کشور، فرصتی کمنظیر و تاریخی است؛ زیرا چنین سطحی از اختیار و پشتوانه میتواند امکان هماهنگی میان دستگاهها، رفع گرههای بیندستگاهی و شکلدهی به یک اکوسیستم منسجم را فراهم کند.
اگر تصمیمات این مسیر با اتکا به خرد جمعی و مشارکت بازیگران اصلی، با تأیید نماینده ویژه در قالب مصوبات مشخص و با طی مراحل قانونی نهایی شوند، میتوانند آثار تعیینکنندهای بر آینده و پایداری اکوسیستم واکسن کشور داشته باشند.
۵. امروز مسئله، رقابت میان بازیگران داخلی نیست؛ مسئله ارتقای توان ملی واکسن است
همسو با مباحث فوق باید گفت در سالهای اخیر الزامات علمی، فنی، تولیدی و تنظیمگری واکسن در جهان گستردهتر و سختگیرانهتر شدهاند و در دوره پساکرونا نیز راهبردهای جهانی به کلی تغییر یافتهاند. در چنین شرایطی، نگاه به بخش دولتی، بخش خصوصی و رگولاتور بهعنوان بازیگرانی که صرفاً در برابر یکدیگر قرار دارند، دیگر پاسخگوی مسئله نیست. این بازیگران در مقیاسی بزرگتر، اجزای یک توان ملیاند.
نهاد عمومی وظیفه حفظ بخشی از قابلیتهای راهبردی را بر عهده دارد، بخش خصوصی میتواند سرمایه، چابکی، نوآوری و بازار را وارد اکوسیستم کند و تنظیمگر نیز مسئول تضمین کیفیت، ایمنی و اعتبار نظام واکسن کشور است. هیچیک از این بازیگران بهصورت جداگانه توان انجام کامل و صحیح مأموریتهای ملی را ندارند.
اگر یکی از این اجزا تضعیف شود، لزوماً دیگری برنده نمیشود؛ ممکن است کل اکوسیستم ملی ضعیفتر شود. بنابراین، رقابت سالم میان بازیگران داخلی باید حفظ شود، اما این رقابت باید درون یک چارچوب بزرگتر از همکاری و مأموریت ملی تعریف شود.
۶. مزیت اصلی، امکان حل گرههای بیندستگاهی است
چنانکه گفته شد بسیاری از مسائل مهم حوزه واکسن نه در داخل یک سازمان، بلکه در مرز سازمانها شکل میگیرند. تحقیق و توسعه چه بسا انجام شود اما به تولید نرسد؛ خط تولید وجود داشته باشد اما تقاضای باثباتی برای آن تعریف نشود؛ محصول تولید شود اما نظام خرید قادر به ارائه افق قابل پیشبینی نباشد؛ ظرفیت راهبردی حفظ شود اما هزینه آماده نگهداشتن آن در قیمت محصول دیده نشود؛ سویه جدید بیماری بهموقع رصد و شناسایی شود اما در زمان مقتضی واکسن مناسب ارائه نشود و نظایر این موارد.
اینجاست که نیاز به سطحی از راهبری کلان معنا پیدا میکند؛ سطحی که جانشین دستگاههای تخصصی نشود، بلکه امکان توافق بر سر قواعد مشترک را فراهم کند. بنابراین هنر و مسئولیت متوجه نماینده ویژه رئیسجمهور در این مأموریت ملی، بهرهگیری از اجماع نخبگانی و درسهای جهانی برای بازآرایی روابط نهادی بهگونهای است که مسائل و تقاضاهای ملی طرحشده فوق، به نحو بهینه توسط بازیگران پاسخ داده شوند.
۷. از «تصمیم برای بازیگران» به «گفتوگو با بازیگران»
البته روشن است که اکوسیستم را نمیتوان تنها با بخشنامه ایجاد کرد؛ اعتماد، تقسیم کار، جریان اطلاعات، سرمایهگذاری مشترک و همکاری فناورانه زمانی شکل میگیرد که بازیگران اصلی در فرایند طراحی حضور داشته باشند. به همین دلیل، گفتوگو با تولیدکنندگان، پژوهشگران، تنظیمگران، مؤسسات باسابقه، بخش خصوصی، دانشگاهها، شرکتهای دانشبنیان، ستاد اجرایی فرمان امام، برکت، سپند و سایر ذینفعان، بخش مهمی از مسیر بازطراحی اکوسیستم است که در حکم صادرشده نیز مورد تأکید قرار گرفته است.
لذا در جریان این بازآرایی نهادی، هدف نباید آن باشد که یک بازیگر نسخه خود را بر دیگران تحمیل کند؛ بلکه باید دانش پراکنده موجود در اکوسیستم به یک معماری مشترک و قابلاجرا تبدیل شود. از این حیث، قرابت حرفهای رئیسجمهور محترم و نماینده ویژه ایشان میتواند فرصتی مغتنم برای دیدن و شنیدن نظرات مختلف این حوزه فراهم کند.
۸. هدف اصلی باید رسیدن به یک «تقسیم کار ملی» باشد
بنابراین شاید مهمترین خروجی مورد انتظار از این فرایند، نه تأسیس یک سازمان جدید و نه جابهجایی چند مسئولیت، بلکه دستیابی به یک توافق نسبتاً پایدار درباره معماری آینده اکوسیستم واکسن کشور باشد که از خلال درسآموزی بینالمللی و اجماع نخبگانی داخلی قابلحصول است.
در این معماری باید روشن شود که چه مأموریتهایی ماهیت حاکمیتی دارند؛ چه فعالیتهایی بهتر است رقابتی باشند؛ چه زیرساختهایی باید بهعنوان قابلیت راهبردی کشور حفظ شوند؛ تحقیق و توسعه چگونه به تولید و بازار متصل شود؛ خریدهای عمومی چگونه قابلپیشبینیتر شوند؛ قراردادهای ظرفیت برای چه حوزههایی لازماند؛ بخش خصوصی چگونه وارد شود؛ و تنظیمگری چگونه استقلال علمی خود را حفظ کند.
در چنین نگاهی، پرسش دیگر صرفاً این نیست که «رازی یا پاستور؟»، «بهداشت یا جهاد؟» یا «دولت یا بخش خصوصی؟» بلکه پرسش درست آن است که ترکیب این ظرفیتها چگونه باید طراحی شود تا بیشترین ارزش را برای کشور ایجاد کند؟
۹. فرصت منطقهای؛ سابقه تاریخی بهتنهایی کافی نیست
یکی از فرصتها و در عین حال هشدارهای مهم در این مسیر، تحول محیط منطقهای واکسن است. پس از همهگیری کرونا، کشورهای بیشتری وارد حوزه توسعه و تولید واکسن شدهاند و برخی بازیگران جدید با سرمایهگذاری قابلتوجه در فناوری، زیرساخت تولید و نظامهای تنظیمگری در حال افزایش توان خود هستند.
در چنین شرایطی گرچه اعتمادبهنفس و ظرفیت تاریخی ملی در حوزههای مختلف میتواند نقطه قوت اکوسیستم واکسن کشور باشد، اما اگر این ظرفیت در معماری اکوسیستمی بهخوبی تلفیق و همافزا نشود، توسعهای در بر نخواهد داشت. بنابراین برای کشور، این وضعیت یک پیام روشن دارد: سابقه تاریخی مزیت مهمی است، اما مزیت تاریخی بدون نوسازی و هماهنگی به مزیت آینده تبدیل نمیشود.
کشورهایی که ممکن است دیرتر وارد صنعت واکسن شده باشند، میتوانند با توسعه سریعتر فناوری، ارتقای رگولاتوری، ثبت محصولات و حضور فعالتر در بازارهای منطقهای فاصله خود را کاهش دهند یا حتی پیش بیفتند.
از همین منظر، برای نمونه نباید رگولاتوری را در مقابل صنعت قرار داد یا آن را چنین تفسیر کرد. قدرت صنعت واکسن تنها با تعداد خطوط تولید سنجیده نمیشود؛ انسجام و اعتبار نظام تنظیمگری، کیفیت و سرعت ارزیابی، قابلیت ثبت بینالمللی و پذیرش محصول در بازارهای مقصد نیز بخشی از توان رقابتی کشور است. در شرایطی که اکوسیستمهای منطقهای در حال شکلگیری و فعالیت هستند، کشوری میتواند از چنین فرصتهایی استفاده کند که اعتبار و عملکرد منسجم ملی خود را اثبات و تثبیت کرده باشد.
بنابراین از دید ما و برای کشور، ارتقای صنعت و ارتقای رگولاتوری دو بخش از یک پروژه ملیاند؛ نه دو مسیر متعارض؛ همین امر در خصوص روابط بخش خصوصی و دولتی نیز مصداق دارد.
۱۰. جمعبندی: فرصت اصلی، ساختن نسل بعدی اکوسیستم واکسن ایران است
چنانکه گفتیم ایران هم سابقه تاریخی دارد، هم زیرساخت، هم مؤسسات باسابقه، هم نیروی انسانی و هم تجربه بحران کرونا را؛ اما این ظرفیتها تا زمانی که در قالب یک معماری منسجم کنار یکدیگر قرار نگیرند، الزاماً به قدرت ملی پایدار تبدیل نمیشوند.
مسئله اصلی امروز نه اصلاح صرف یک مؤسسه است، نه تقویت یک دستگاه و نه افزودن یک سازمان دیگر. مسئله ملی ما در این حوزه، بازآرایی روابط میان اجزای موجود و طراحی نسل بعدی اکوسیستم واکسن کشور است؛ اکوسیستمی که در آن سیاستگذاری، تنظیمگری، توسعه فناوری، تولید، خرید، تأمین مالی و بازار با یکدیگر ارتباط روشنتر و همافزاتری داشته باشند.
وجود بخش خصوصی یا دولتی ضعیف به نفع هیچکدام از طرفین نیست؛ انحصار بخشیدن به منطق خدمت عمومی واکسیناسیون یا در مقابل به منطق رقابتی و اقتصادی بخش خصوصی نیز به نتیجه صحیح ختم نمیشود؛ بلکه باید نظام جدید بر مبنای بازآرایی بهینه منطقهای فوق ایجاد شود.
حکم نماینده ویژه را نیز باید در همین چارچوب ارزیابی کرد. ارزش آن نه صرفاً به وجود یک جایگاه جدید، بلکه به این بستگی دارد که آیا میتواند به روشنترشدن تقسیم کار، کاهش گرههای بیندستگاهی، قابلپیشبینیشدن سرمایهگذاری و خرید، اتصال بهتر تحقیق و توسعه به صنعت، ارتقای همزمان تولید و تنظیمگری و افزایش آمادگی کشور برای بحرانهای آینده کمک کند یا خیر.
بنابراین امروز بیش از هر زمان دیگری، بهجای رقابت بر سر اینکه کدام سازمان محور باشد، زمان گفتوگو درباره این پرسش است که اکوسیستم مطلوب واکسن ایران چگونه باید کار کند و هر یک از بازیگران برای ساختن آن چه نقشی میتوانند ایفا کنند؟
مسئله اصلی امروز نه اصلاح صرف یک مؤسسه است، نه تقویت یک دستگاه و نه افزودن یک سازمان دیگر. مسئله ملی ما در این حوزه، بازآرایی روابط میان اجزای موجود و طراحی نسل بعدی اکوسیستم واکسن کشور است؛ اکوسیستمی که در آن سیاستگذاری، تنظیمگری، توسعه فناوری، تولید، خرید، تأمین مالی و بازار با یکدیگر ارتباط روشنتر و همافزاتری داشته باشند.
وجود بخش خصوصی یا دولتی ضعیف به نفع هیچ کدام از طرفین نیست؛ انحصار بخشیدن به منطق خدمت عمومی واکسیناسیون یا در مقابل به منطق رقابتی و اقتصادی بخش خصوصی نیز به نتیجه صحیح ختم نمیشود؛ بلکه باید نظام جدید بر مبنای بازآرایی بهینه منطقهای فوق ایجاد شود.
حکم نماینده ویژه را نیز باید در همین چارچوب ارزیابی کرد. ارزش آن نه صرفاً به وجود یک جایگاه جدید، بلکه به این بستگی دارد که آیا میتواند به روشنترشدن تقسیم کار، کاهش گرههای بیندستگاهی، قابلپیشبینیشدن سرمایهگذاری و خرید، اتصال بهتر تحقیق و توسعه به صنعت، ارتقای همزمان تولید و تنظیمگری و افزایش آمادگی کشور برای بحرانهای آینده کمک کند یا خیر.
بنابراین امروز بیش از هر زمان دیگری، بهجای رقابت بر سر اینکه کدام سازمان محور باشد، زمان گفتوگو درباره این پرسش است که اکوسیستم مطلوب واکسن ایران چگونه باید کار کند و هر یک از بازیگران برای ساختن آن چه نقشی میتوانند ایفا کنند؟
* مرکز مطالعات مدیریت دانشگاه تربیت مدرس