تزلزل در ارکان امنیت حقوقی بینالمللی رابطه جمهوری اسلامی ایران و ایالات متحده آمریکا در چهار دهه گذشته، همواره یکی از پیچیدهترین پروندههای حقوقی-سیاسی در عرصه بینالمللی بوده است. انعقاد برنامه جامع اقدام مشترک (برجام) در سال ۲۰۱۵، به عنوان یک شاهکار دیپلماسی چندجانبه و تبلور قطعنامه ۲۲۳۱ شورای امنیت سازمان ملل متحد، امیدی موقت برای حاکمیت مفاهمه حقوقی بر منازعات سیاسی ایجاد کرد. با این حال، خروج یکجانبه ایالات متحده در مه ۲۰۱۸ از این توافق و بازاعمال زنجیرهای از تحریمهای جامع، شوک ساختاری شدیدی به اصل «ثبات و پیشبینیپذیری» در حقوق بینالملل وارد آورد.
امروز، در تحلیل هرگونه افق پیشرو برای احیای توافق یا انعقاد معاملهای جدید، پرسش بنیادین این است: در ساختار آنارشیک بینالمللی که فاقد یک قوه مجریه مرکزی و مقتدر است، چه تضمینهای حقوقی و مکانیسمهای الزامآوری میتوان تعبیه کرد تا مانع از تکرار«اقدام های یکجانبه گرایانه»و نقض عهد مجدد گردد؟ و چگونه میتوان مبنای پرداخت خسارت را بر اساس اصول مسئولیت بینالمللی دولتها استوار ساخت؟
۱.پیوند بنیادین منشور ملل متحد و عهدنامه مودت ۱۹۵۵
بررسی رفتار حقوقی ایالات متحده نشان میدهد که این کشور با خروج یکجانبه از برجام، نهتنها یک توافق چندجانبه صیقلیافته را نقض کرد، بلکه تعهدات ارگانیک خود تحت منشور ملل متحد را نیز نادیده گرفت. مطابق بند ۲ ماده ۲ منشور، تمامی اعضا موظفند تعهداتی را که به موجب منشور بر عهده گرفتهاند، با حسن نیت (Good Faith) انجام دهند. قطعنامه ۲۲۳۱، برجام را به ساختار حقوقی منشور (ماده ۲۵) پیوند زد که بر اساس آن، تصمیمات شورای امنیت برای همه اعضا لازمالاجراست.
خروج آمریکا، سرپیچی آشکار از یک تعهد ساختاری تحت منشور بود.از سوی دیگر، مبنای محکمتر در روابط دوجانبه، «عهدنامه مودت، روابط اقتصادی و حقوق کنسولی ۱۹۵۵» است. اگرچه دولت آمریکا پس از صدور قرار موقت دیوان بینالمللی دادگستری در سال ۲۰۱۸، انصراف خود را از این عهدنامه اعلام کرد، اما طبق بند ۳ ماده ۲۳ عهدنامه، این فسخ یک سال پس از اعلام عملی شد و در نتیجه، رفتارهای نقضکننده پیشین (از سال ۲۰۱۸ تا زمان خروج رسمی) کاملاً تحت شمول مسئولیت بینالمللی قرار دارند.
بند ۱ ماده ۴ عهدنامه مودت صراحتاً بر «رفتار منصفانه و عادلانه» با اتباع و شرکتهای طرفین و ممنوعیت اقدامات تبعیضآمیز یا آسیبرسان تاکید میکند؛ بندهایی که با اعمال تحریمهای همهجانبه مالی و بانکی به طور سیستماتیک نقض شدند.
۲.دکترین مسئولیت بینالمللی و رویه قضایی دیوان (ICJ)
دیوان بینالمللی دادگستری در رای تاریخی خود در پرونده «برخی داراییهای ایران» (مارس ۲۰۲۳) و همچنین در روند رسیدگی به پرونده نقض عهدنامه مودت، بار دیگر بر اصول سنتی و محکم مسئولیت بینالمللی دولتها صحه گذاشت.
طبق طرح مواد کمیسیون حقوق بینالملل (ILC – 2001) در خصوص مسئولیت دولتها، هر فعل متخلفانه بینالمللی (Internationally Wrongful Act) واجد دو اثر تبعی است: اول، لزوم توقف رفتار متخلفانه و دوم، تعهد کامل به جبران خسارت (Reparation).در حقوق بینالملل، جبران خسارت شامل اعاده وضع به حال سابق (Restitution)، پرداخت غرامت (Compensation) و رضایت خاطر (Satisfaction) است.
برای آنکه تعهد به جبران خسارت از یک ایده انتزاعی به یک مکانیسم عملیاتی تبدیل شود،درج یک «شرط داوری چندلایه و الزامآور (Multi-Tiered Arbitration Clause)» در متن هرگونه توافق آتی الزامی است. این ساختار فنی میتواند به شکل زیر فرمولهبندی شود:
- گام اول؛ مراجع تخصصی حل اختلاف (Dispute Resolution Board): در صورت ادعای نقض توافق یا بازگشت تحریمها، ابتدا یک کمیسیون مشترک فنی متشکل از کارشناسان حقوقی و اقتصادی طرفین ظرف ۳۰ روز موضوع را بررسی میکند.
- گام دوم؛ ارجاع به داوری (Arbitration Tribunal): در صورت عدم دستیابی به نتیجه، موضوع به یک دیوان داوری ۳ نفره ارجاع میشود. هر یک از طرفین یک داور اختصاصی انتخاب کرده و سرداور (President) با توافق طرفین یا توسط یک مقام ناصب بیطرف (مانند دبیرکل دیوان دائمی داوری لاهه – PCA) تعیین میگردد. دیوان موظف است ظرف ۹۰ روز رای قطعی و لازمالاجرای خود را صادر کند.
- گام سوم؛ مکانیسم ضمانت اجرای مالی (The Escrow Guarantee): برای حل مشکل بزرگ حقوق بینالملل یعنی «فقدان ابزار اجرای رای»، توافق باید مشروط به افتتاح یک حساب امانی (Escrow Account) در بانک مرکزی یک کشور ثالث و امین (مانند عمان یا سوئیس) باشد. همزمان با امضای توافق، ایالات متحده موظف است مجوزی صادر کند که بخشی از داراییهای مسدود شده ایران یا عواید حاصل از فروش نفت (توسط شرکتهای خریدار) به عنوان ودیعه تضمین در این حساب تودیع شود. در صورت صدور رای دیوان داوری مبنی بر نقض توافق و ورود خسارت به ایران، بانک کارگزار ثالث مکلف است بدون نیاز به رضایت مجدد آمریکا و به طور خودکار (Automatic Drawdown)، مبلغ خسارت تعیینشده در رای داوری را از این حساب به حساب بانک مرکزی ایران واریز کند. این شرط، ریسک سیاسی خروج از توافق را به یک هزینه ملموس و نقد اقتصادی تبدیل خواهد کرد
۳.تعارض ذاتی تحریمهای ثانویه با حقوق بینالملل عمومی
از منظر دکترین حقوق بینالملل عمومی، اعمال تحریمهای ثانویه و فرامرزی (Extraterritorial Sanctions) توسط ایالات متحده، در تعارض ذاتی با اصول بنیادین حقوق بینالملل و منشور ملل متحد قرار دارد. این اقدامات پیش از هر چیز، ناقض اصل حاکمیت برابر دولتها (Sovereignty Equality) مندرج در بند ۱ ماده ۲ منشور است؛ چرا که یک دولت به طور یکجانبه اراده قانونی خود را بر اشخاص و شرکتهای تابع صلاحیت دولتهای ثالث تحمیل میکند.علاوه بر این، تحریمهای ثانویه مصداق بارز نقض اصل عدم مداخله (Non-Intervention) در امور داخلی و خارجی سایر کشورهاست که در قطعنامه ۲۶۲۵ مجمع عمومی صراحتاً به عنوان یک قاعده عرفی شناسایی شده است.
از حیث حقوق اقتصادی بینالملل نیز، ایجاد محدودیتهای سیستماتیک بر مبادلات بانکی و تجاری، با مفهوم حق بر توسعه (Right to Development) و تکالیف دولتها تحت عهدنامههای بینالمللی حقوق بشر (از جمله حق بر سلامت و رفاه به دلیل اثرات سوء تحریمها بر تامین اقلام حیاتی) مغایرت بنیادین دارد. آمریکا با ابزارانگاری از شبکه مالی بینالمللی (سوییفت و دلار)، عملاً از حاکمیت قانون به عنوان یک سلاح (Weaponization of Law) استفاده میکند که این امر، نظم حقوقی چندجانبه را به چالش میکشد.
۴.کالبدشکافی فنی تحریمهای اولیه و ثانویه و مکانیسم رفع آنها یکی
از گرههای اصلی و فنی در هرگونه مذاکره، تفکیک ماهوی و نحوه اسقاط تحریمهای ایالات متحده است که به دو دسته اصلی تقسیم میشوند:
- تحریمهای اولیه (Primary Sanctions): این تحریمها اشخاص، شرکتها و بانکهای آمریکایی (یا اموال تحت صلاحیت آمریکا) را از معامله با ایران منع میکنند. رفع این تحریمها نیازمند لغو یا تعلیق دستورات اجرایی رئیسجمهور (Executive Orders) و در نهایت اصلاح قوانین مصوب کنگره (مانند قانون ایسا – ISA) است. از منظر فنی، در گام اول باید تعلیقهای طولانیمدت و فرامین متوقفکننده (Waivers) صادر شود تا بسترسازی قانونی انجام گیرد.
- تحریمهای ثانویه (Secondary Sanctions): چالش اصلی اقتصاد ایران و حقوق بینالملل، این دسته از تحریمهاست که همانطور که پیشتر اشاره شد، به دلیل ماهیت فرامرزی خود با اصول حاکمیتی در تضاد هستند.برای رفع موثر تحریمها، صرفِ بیانیه سیاسی یا تعلیق کاغذی کافی نیست. از منظر فنی، رفع تحریم باید واجد «تضمین عملکردی» (Functional Guarantee) باشد. بدین معنا که:
- برچسبزدایی صریح (De-listing): بانک مرکزی ایران، بانکهای تجاری، و نهادهای کشتیرانی و نفتی باید از لیستهای سیاه (مانند SDN List مربوط به اوفک) خارج شوند و برچسبهای اتهامی آنها (نظیر واژههای مرتبط با تروریسم یا اشاعه) به طور کامل حذف گردد تا ریسک متناظر برای شرکتهای خارجی به صفر برسد.
- فرمول راستیآزمایی (Verification Window): باید یک بازه زمانی معقول (مثلاً ۳ تا ۶ ماه) تعیین شود که در آن، ایران بتواند به طور واقعی تراکنشهای بانکی را از طریق سیستم سوییفت انجام دهد و نفت خود را به فروش برساند. رفع تحریم باید با شاخصهای کمیِ اقتصادی (مانند حجم صادرات بشکهای نفت یا تعداد تراکنشهای بانکی موفق) سنجیده شود.
- شرط پایداری سرمایهگذاری (Grandfather Clause): یکی از قویترین تضمینهای حقوقی-تجاری، گنجاندن این شرط است که در صورت خروج احتمالی مجدد آمریکا از توافق، تمامی قراردادهایی که در دوره اجرای توافق میان شرکتهای خارجی و ایران منعقد شدهاند، حداقل به مدت ۵ تا ۷ سال از شمول تحریمهای ثانویه مستثنی (Immune) باشند تا امنیت سرمایهگذاری بخش خصوصی تضمین شود.
نتیجهگیری
گذار از تضمین سیاسی به تضمین ساختاری: تجربه برجام نشان داد که در تلاطمهای سیاسی، احکام اخلاقی و بیانیههای دیپلماتیک پایداری لازم را ندارند. حقوق بینالملل اگرچه در بخش اجرایی با ضعف ساختاری مواجه است، اما ابزارهای تکنیکال و قراردادی متنوعی را در اختیار واضعان قرار میدهد. تضمینِ عدم خروج آمریکا، در گرو گره زدن منافع اقتصادی شرکتهای چندملیتی به پایداری توافق، ایجاد حسابهای امانی برای پرداخت غرامت بر اساس اصول مسئولیت بینالمللی، و تعریف شاخصهای عینی و حقوقی برای رفع واقعی تحریمهای ثانویه است.
رویه قضایی دیوان بینالمللی دادگستری در پروندههای اخیر میان ایران و آمریکا ثابت کرد که ثبت دقیق تکالیف حقوقی، حتی در فرآیندهای طولانیمدت، میتواند به عنوان یک زره حقوقی از منافع مشروع یک ملت در برابر یکجانبهگرایی لجامگسیخته محافظت کند.