به گزارش نبض وطن، این قانون، مقوله تأمین اجتماعی را به معنای عام به سه حوزه بیمهای (شامل بازنشستگی، بیکاری و حوادث)، حمایتی (کمک به اقشار آسیبپذیر) و امدادی (حمایتهای فوری) تقسیمبندی و «شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی» را به عنوان بالاترین رکن سیاستگذاری معرفی کرد.
با این حال، اجرای این قانون از ابتدا با چالشهای جدی مواجه بوده و انتقادات متعددی بر آن وارد شده است. این یادداشت در پی بررسی اهمیت شورای عالی تأمین اجتماعی، تحلیل انتقادات وارد بر قانون ساختار نظام جامع و تبیین ضرورت بازگشت سازمان تأمین اجتماعی به ساختار قانونی پیش از آن (یعنی قانون تأمین اجتماعی مصوب ۱۳۵۴) است.
نقد قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی
قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، هرچند در ظاهر رویکردی جامعنگر داشت و هماکنون نیز مدافعانی دارد، اما در عمل نتوانست انسجام لازم را در سیستم رفاهی کشور ایجاد کند. یکی از اصلیترین انتقادات که از زمان تصویب و اجرا مطرح بود، عدم طراحی یک ساختار کارآمد و متمرکز برای تمام نهادهای رفاهی است.
این قانون، نهادهای مهم و اثرگذاری مانند جمعیت هلال احمر و کمیته امداد را عمدتاً از شمول ساختار یکپارچه خود مستثنی کرد و تمرکز اصلی را بر سازمان تأمین اجتماعی گذاشت. بر این اساس، حتی ساختار اداری و پرسنلی وزارتخانه جدید (رفاه و تأمین اجتماعی) نیز تا حد زیادی وامدار سازمان تأمین اجتماعی شد.
اگرچه مبانی فکری این قانون در موسسه عالی پژوهش تأمین اجتماعی پیریزی شد و مدیرعامل وقت این سازمان با رأی مجلس هفتم به عنوان نخستین وزیر رفاه و تأمین اجتماعی منصوب شد، اما اختلافنظرهای جدی از همان ابتدا آشکار بود.
تشدید چالشها در دولتهای نهم و دهم
این رویدادهای اولیه در مقایسه با تحولات دورههای بعد، به ویژه در دولتهای نهم و دهم، کمرنگ مینمایند. در زمان وزارت آقای کاظمی، اختلافات جدی با مدیرعامل وقت سازمان تأمین اجتماعی بر سر انتصابات در سازمان و شرکتهای زیرمجموعهای مانند «شستا» بروز کرد که نهایتاً به برکناری مدیرعامل سازمان انجامید. این روند در طول هشت سال پس از آن نیز تداوم یافت و در سال دولتهای نهم و دهم، ۶ مدیرعامل بر کرسی این سازمان بزرگ نشستند که این تغییرات مدیریتی نشانهای از عدم توجه جدی به مقوله مهمی به نام تأمین اجتماعی (بیمههای اجتماعی) که متکفل بیش از نیمی از جمعیت کشور است، دارد.
مخربترین اقدام در این دوره، اصلاح ماده ۱۷ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی در سال ۱۳۹۰ بود. کشمکشهای دولت و مجلس بر سر این ماده، به حذف «شورای عالی تأمین اجتماعی» و جایگزینی آن با «هیأت امنای سازمان تأمین اجتماعی» انجامید.
این تغییر، پیامدهای منفی گستردهای داشت:
* کاهش شدید اختیارات سازمان تأمین اجتماعی.
* کمرنگ شدن نقش شرکای اجتماعی (کارگران و کارفرمایان) در حکمرانی سازمان.
* افزایش نقش مستقیم و تصدیگرایانه دولت.
* محدود شدن اختیارات مدیرعامل و هیأت مدیره سازمان در امور داخلی، تا حدی که کوچکترین اقدامات ساختاری نیز نیازمند تصویب هیأت امنا شد.
* حضور پررنگ دولت از طریق وزیر رفاه و تأمین اجتماعی در ارکان سازمان مانند هیأت مدیره.
* نقش پررنگ دولت در انتصابات به ویژه در شستا.
* از بین رفتن استقلال اداری و مالی بر خلاف قانون مصوب ۱۳۵۴ و آییننامهها و مقررات بعدی.
این شرایط منجر به کاهش چشمگیر سرعت عمل و چابکی سازمان، ایجاد وابستگی صددرصدی در تعیین حقوق و مزایای کارکنان به نهادهای دولتی، و در مجموع، اخلال در عملکرد یک سازمان بیمهای عمومیِ غیردولتی با ماهیت درآمد-هزینه شده است. این وضعیت، علاوه بر تأثیر سوء بر خدمترسانی، موجبات نارضایتی گسترده کارکنان را نیز فراهم آورده است.
ضعفهای ساختاری و پیامدهای آن
همچنین، عدم رعایت اصل سهجانبهگرایی (مشارکت دولت، کارگران و کارفرمایان) یکی از نقاط ضعف عمده این قانون است. این قانون، ساختار را به سمت تمرکز قدرت در دست دولت سوق داد و نقش ذینفعان اصلی را کمرنگ کرد. نتیجه این امر، افزایش بدهیهای دولت به سازمان تأمین اجتماعی بوده است. بر اساس گزارشها، دیون دولت به تأمین اجتماعی به دلیل عدم پرداخت سهم سه درصدی کارفرمایی و تحمیل طرحهای حمایتی بدون پشتوانه مالی، به ارقامی نجومی رسیده و بیمهشدگان را متضرر کرده است.
علاوه بر این، ادغام وزارت رفاه با وزارت کار در سالهای بعد، منجر به حاکمیت نگاهی تودهستایانه و صدقهای بر مقوله رفاه و حتی مقوله کار شد. سیاستهایی مانند یارانههای نقدی و سهام عدالت، سلسلهمراتب نیازها را برهم زد و حداقلهای معیشتی مانند بیمه پایه را نادیده گرفت. تعدد شوراها (مانند شورای عالی اشتغال و دستمزد، شورای عالی رفاه تأمین اجتماعی) این مشکلات، نه تنها کارایی سیستم را کاهش داده، بلکه اعتماد عمومی به سازمان تأمین اجتماعی را خدشهدار کرده است.
اهمیت شورای عالی تأمین اجتماعی و ضرورت بازگشت
در این میان، اهمیت شورای عالی تأمین اجتماعی برجسته میشود. این شورا، بر اساس قانون تأمین اجتماعی ۱۳۵۴، با ترکیب عادلانه نمایندگان سهجانبه (دولت، کارگران و کارفرمایان) سیاستگذاری میکرد و نقش کلیدی در حفاظت از منابع و تصمیمگیریهای شفاف داشت. اما با تصویب قانون جامع ۱۳۸۳ و پیامدها و اصلاحات بعدی آن، این شورا عملاً غیرفعال شد و جای خود را به هیأت امنایی داد که اکثریت آن (۶ از ۹ عضو) دولتی است. این تغییر، تصمیمگیری را به نفع دولت سوق داد و نظرات کارگری و کارفرمایی را بیاثر ساخت.
احیای شورای عالی تأمین اجتماعی، به عنوان مطالبه جدی شرکای اجتماعی و کارشناسان سازمان، میتواند حکمرانی سهجانبهگرایانه را بازگرداند و دولت را به نقش نظارتی محدود کند.
بازگشت سازمان تأمین اجتماعی به ساختار قانونی پیشین (قانون ۱۳۵۴) میتواند بخش زیادی از مشکلات را حل کند. در آن ساختار، سازمان مستقلتر بود و شورای عالی تأمین اجتماعی تصمیمگیری را بر عهده داشت، که این امر شفافیت، حفاظت از اموال بیننسلی و کاهش تصدیگری دولت را تضمین میکرد.
البته در دولتهای گذشته، مانند دولت روحانی، تلاشهایی برای بازگشت به ریل قانونمداری صورت گرفت، اما به دلائلی مانند عدم رغبت تصمیمگیران برای کاهش اختیاراتشان، نافرجام ماند و هر چه بیشتر پیش میرویم، بیش از پیش بر تغییرات ساختاری عمیقتر نیازمند خواهیم بود. این بازگشت، علاوه بر اینکه نقش کارگران و کارفرمایان را در اداره سازمان تقویت مینماید از سوءاستفادههای سیاسی جلوگیری میکند.
قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، هرچند در ایدهآل جامعنگر بود، اما در اجرا شکست خورد و منجر به تمرکز قدرت در دولت شد. تجربه ناموفق مشابهی نیز در سال ۱۳۵۵ با وزارت رفاه و تأمین اجتماعی رخ داد، اما متولیان امر به جای حل ریشهای مشکل، به ادغامهای نادرست متوسل شدند. همانگونه که در تاریخ ۱۳۹۰ رخ داد و سه وزارتخانه ناهمگون و تا حدی غیرمرتبط (وزارت کار و امور اجتماعی، وزارت رفاه و تأمین اجتماعی و وزارت تعاون) در هم ادغام شدند و سبب ایجاد یک وزارتخانه عریض و طویل با وظایف ناهمگون شدند که نتیجه آن مشکلات درونسازمانی و دور شدن از مأموریت اصلی بوده است.
احیای شورای عالی تأمین اجتماعی و بازگشت به ساختار سهجانبه پیشین، کلید حل این بحرانهاست. این تغییرات، با تکیه بر اصول قانون اساسی (مانند اصل ۲۹)، میتواند نظام رفاهی پایدارتری ایجاد کند و منافع حدود ۵۰ درصد جمعیت تحت پوشش تأمین اجتماعی را حفظ نماید. بدون این اصلاحات ساختاری، چالشهای اقتصادی و اجتماعی سازمان تأمین اجتماعی(شما بخوانید کشور) تشدید خواهد شد.
* کارشناس تأمین اجتماعی